Međunarodna organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) razvila je tzv. Product Market Regulation (PMR). PMR je opsežan set indikatora regulacije tržišta koji mjeri stupanj administrativnog opterećenja i regulatorne restriktivnosti različitih tržišta. PMR je važan set indikatora koje donositelj odluka trebaju uzimati u obzir pri provedbi reformi. Europska unija se u provedbi svojih politika za bolje propise i liberalizaciju unutarnjeg tržišta bitno oslanja na OECD-ova PMR načela. U tom pogledu, PMR je važan za Hrvatsku kao državu članicu EU, kao i u kontekstu planiranja članstva u OECD-u.
OECD je izvor mnogih baza podataka i pruža smjernice za provedbu javnih politika (policy). Stoga prilagođavanje OECD-ovim standardima može doprinijeti razvoju kvalitete javnog upravljanja u Hrvatskoj kroz dizajn boljih javnih politika (tj. propisa, ciljeva, mjera, odluka i dr.) koje će rezultirati povećanjem konkurentnosti gospodarstva i kvalitete života.
I dok se u Hrvatskoj ekonomska politika uglavnom svodi na fiskalnu i monetarnu politiku, EU i OECD prioritet vide upravo u reformama regulatorne politike kako bi se postizali ciljevi ekonomske politike za povećanje konkurentnosti i rasta. U tom smislu, regulatorna politika u području tržišta i gospodarstva zaslužuje pažnju akademske zajednice i javne uprave. Indikatori regulacije tržišta daju konkretnu orijentaciju na koji način provesti deregulaciju i liberalizaciju tržišta. Regulacije postoje u svakoj zemlji kako bi se ispunjavali određeni javno prihvatljivi interesi. Prije svega se to odnosi na zaštitu potrošača, zdravlja, okoliša, nacionalnu sigurnost i slične opravdane razloge javnog interesa. Iskustva pokazuju kako se i navedena područja javnog interesa reguliraju nerazmjerno svrsi tj. zaštiti javnog interesa. U tom smislu, govorimo o pretjeranoj razini regulaciji – iznad potrebnog minimuma kako bi se uredio okvir za tržište.
Ipak, navedena „opravdana“ područja nisu jedina gdje države vide interes za regulatornim intervencijama. Proliferacija područja gospodarstva koja su regulirana, a pogotovo na pretjeran i nerazmjeran način, postaje ozbiljan problem poslovnog sektora. Upravo u toj činjenici leže razlozi relativno nižeg potencijala za investicije, inovacije i zapošljavanja.
PMR nudi set različitih indikatora regulacije tržišta kako bi se objektivno sagledao stupanj regulacije, odnosno kako bi se definirale odgovarajuće javne politike za bolje propise i kvalitetniju javnu upravu.
PMR u pravilu mjeri zemlje članice OECD-a. Ipak, 2013. PMR se odnosio i države članice EU koje nisu dio OECD-a. Temeljem rezultata posljednjeg mjerenja iz 2013., Hrvatska je pristupila Europskoj uniji kao najstrože regulirana država članica. Dapače, jedina u EU s crvenim kartonom. S druge strane, Nizozemska i Ujedinjeno Kraljevstvo su jedine države članice EU koje „prolaze kroz zeleno“ na OECD testu najviše prijateljskih prema tržišnoj konkurenciji. Ukoliko se itko boji približavanja nizozemskoj i britanskoj pro-tržišnoj ambicioznosti, za Hrvatsku će biti dovoljan premještaj u žutu zonu, u kojoj je velika većina država članica EU.
OECD-ovi PMR rezultati iz 2013. govore kako se nakon Nizozemske (1,0 bod) i UK (1,1 bod), među državama članicama EU ističu se Austrija i Danska. Manje od 1,5 od ukupno 6 bodova kojima se mjeri stupanj regulatorne restriktivnosti tržišta imaju još (unutar EU) redom Italija, Slovačka, Estonija, Finska, Njemačka i Portugal i Mađarska. Većina država članica EU je na prosjeku o 1,5 bodova (osim Poljske, Slovenije i Grčke). Najrestriktivnija članica OECD-a je Turska, sa 2,5 boda. Među državama članicama EU, koje 2013. nisu bile ili dalje nisu članice OECD-a, Hrvatska je bila najrestriktivnija, sa nešto više od 2,1 boda. Dakle, na europskom kontinentu je od Hrvatske restriktivnija samo Rusija, te Turska. Litva, Malta, Bugarska, Latvija i Rumunjska bile su okvirno na OECD prosjeku od 1,5 boda, kao i većina država članica EU.
Metodologija
Pretpostavka je da gospodarski subjekti poštuju sve propisane regulacije. U tom smislu, PMR ne računa na neformalne gospodarske aktivnosti koje nastaju uslijed nepoštivanja određenih regulatornih obveza, prilikom čega je stvarno regulatorno opterećenje niže.
PMR sadrži ocjene od 0 do 6, gdje 6 označava najveći stupanj regulatorne restriktivnosti. OECD prosjek je oko 1,5 boda. PMR pokriva mnoga tržišta, od mrežnih industrija (energetika – opskrba električnom energijom i plinom, promet – zračni, željeznički i cestovni, komunikacije – pošta i telekomunikacije) do profesionalnih usluga (arhitekti, inženjeri, odvjetnici, revizori, računovođe), trgovine i ostalih sektora. Ispituje se tretman stranaca, registracija poslovnog nastana i pristup informacijama o regulacijama.
Ovisno o području, mjeri se razina/intenzitet državne kontrole, monopola i vlasničkih udjela nad pojedinim tržištima, državne kontrole nad cijenama, prepreke tržišnom natjecanju i stranim investicijama, administrativna opterećenja glede registracije i dozvola, diskriminatorne prakse i druge potencijalne prepreke i opterećenja.
PMR je važan jer se pojedini indikatori poklapaju u određenim dijelovima i sa drugim relevantnim indikatorima i metodologijama, kao što su Doing Business (Svjetska banka), pa i Svjetsko izvješće o konkurentnosti (Svjetski gospodarski forum). Također, PMR se poklapa i s određenim pravilima EU u području slobode unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja. Prije svega, PMR je kompatibilan sa EU Direktivom o uslugama i direktivom o profesionalnim kvalifikacijama. U tom smislu, PMR je važan vodič za političare i sve one koji sudjeluju i dizajnu, provedbi i evaluaciji javnih politika relevantnih za gospodarstvo.
Precizna pitanja
Kada su u pitanju administrativni zahtjevi za poslovanje, nadležna tijela u pojedinoj državi trebaju pružiti precizne odgovore na upitnik za mnoge uslužne djelatnost. Valja pogledati primjere pitanja za sljedeća područja:
Lakoća pristupa tržištu i informacijski pristup regulacijama.
Mjeri se broj dana, procedura i trošak za (pred)registraciju poduzeća. Traži se i odgovor o obvezi javnobilježničke ovjere osnivačkih dokumenata. Navedena pitanja sukladna su metodologiji Doing Business Svjetske banke, u području započinjanja poslovanja. Posebno je pitanje trebaju li specifične dozvole/odobrenja za pojedine djelatnosti, pogotovo za regulirane profesije.
U tom smislu, postavljaju se i pitanje one-stop-shop pristupa prilikom registracije sjedišta poslovanja, odnosno s koliko nadležnih tijela je potrebno komunicirati za administrativne procedure. Kako bi poslovni sektor dobio informacije o uvjetima poslovanja na što lakši i brži način, postavlja se niz pitanja o mjestima objave propisa i regulatornih uvjeta. U konačnici OECD jasno vodi prema ideji jedinstvenih kontaktnih točaka, koje već postoje u svim državama članicama EU. Putem jedinstvenih kontaktnih točaka trebale bi biti dostupne sve informacije o regulatornim uvjetima poslovanja u pojedinim djelatnostima, kao i pristup administrativnim procedurama za dozvole te ostale oblike komunikacije. Dakako, OECD zanima postoji li i provodi li se načelo „šutnja administracije je pristanak“ (Silence is consent).
Administrativno pojednostavljenje pristupa tržištu usluga definirano je i EU pravom poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. Konkretno, EU Direktiva o uslugama nalaže državama članicama ispitivanje razmjernosti, administrativno pojednostavljenje regulatornih uvjeta i digitalizacija putem e-procedure kod osnivanja poslovnog nastana (registracije sjedišta trgovačkog društva, obrta i drugih pravnih oblika) i dobivanja dozvola/odobrenja za pojedine uslužne djelatnosti (profesionalne i poslovne usluge, trgovina, graditeljstvo, turizam i ugostiteljstvo, privatno obrazovanje i dr.) Time se želi reformirati tržište usluga EU te potaknuti konkurentnost i slobodnu (prekograničnu) trgovinu uslugama.
Tretman stranaca
Posebno poglavlje odnosi se na pitanja regulatornog tretmana stranih osoba. Jedno od pitanja je vezano uz postojanje ispitivanja gospodarske potrebe (tzv. Economic Needs Test) kojime bi se administrativno odobrenje za pristup djelatnosti uvjetovalo dokazivanjem postojanja tržišne potražnje, odnosno zabranilo zbog zaštite postojećih igrača na tržištu. Takav uvjet apsolutno je zabranjen EU Direktivom o uslugama jer se radi o povredi slobode pristupa tržištu usluga. S time je povezano i pitanje brojčanog ograničenja dozvola, čime se automatski ograničava tržišno natjecanje.
Profesionalne usluge
Profesionalne usluge prije svega pružaju arhitekti, inženjeri, odvjetnici, revizori i računovođe. Zato se nalaze o OECD-ovom upitniku. Profesionalnim uslugama je svojstveno da se u velikoj većini slučajeva radi o tzv. reguliranim profesijama. To znači da je profesionalna kvalifikacija nužan regulatorni pristupni uvjet za njihovo pružanje na tržištu. Postavlja se pitanje razmjernosti (proporcionalnosti) o razini regulacije pristupa pojedinoj profesiji. Što ako su pojedini pristupni uvjeti preteški? Gdje i kako sniziti administrativno opterećenje, uz istovremeno zadržavanje kvalitete profesije? Stoga OECD postavlja pitanja, kao što su sljedeća:
Kojim zahtjevima je reguliran pristup profesiji? Traži li se sveučilišni stupanj obrazovanja i od koliko godina? Postoji li obveza prethodnog rada i u kojem trajanju, kao uvjet za pristup profesiji? Postoji li obveza polaganja profesionalnog ispita?
Navedeni set pitanja odnosi se na eventualne regulatorne prepreke koje se mogu evaluirati (i eventualno pojednostavljivati i uklanjati) shodno EU direktivi o profesionalnim kvalifikacijama.
Jedno od pitanja je vezano uz obvezno članstvo u profesionalnoj komori.
Snižavanje cijena profesionalnih ispita i preispitivanje opravdanosti obveznog članstva pri profesionalnim komorama, smjer je koji bi pridonio sniženju opterećenja na pružatelje profesionalnih usluga u Hrvatskoj.
Nadalje, postavljaju se i pitanja, kao primjerice: postoje li ograničenja pravnog oblika pružanja profesionalnih usluga? Postoje li ograničenja na suradnju među pojedinim profesijama, u smislu partnerstva, udruživanja, zajedničkih poduhvata i sl.? Postoje li fiksne minimalne i/ili maksimalne tarife regulirane od države? Postoje li ograničenja oglašavanja i marketinga?
Navedeni set pitanja odnosi se na eventualne regulatorne prepreke koje se mogu evaluirati (i eventualno pojednostavljivati i uklanjati) shodno EU Direktivi o uslugama.
Obzirom da je najveće administrativnog opterećenje hrvatskog sektora profesionalnih usluga u području odvjetništva, ukidanje fiksnih tarifa te ograničenja za oglašavanje i marketing, potaknulo bi tržišnu konkurenciju. Ograničenja pravnog oblika postoje kod revizora i poreznih savjetnika. Istovremeno, fiksne tarife su već ukinute kod arhitekata.
Osim po ukupnom PMR-u skoru, Hrvatska je u istraživanju iz 2013. bila najrestriktivnija i glede reguliranja profesionalnih usluga, u rangu s Kinom. Najveći skor restriktivnosti bio je u području odvjetničkih usluga. Najmanje regulatornih restrikcija na profesionalne usluge unutar EU imaju redom Švedska, Finska, Ujedinjeno Kraljevstvo, Danska, Nizozemka i Irska (sve ispod 1,5 bodova). Hrvatsko spuštanje na litvanski skor (ispod 2,0) bio bi početnički pomak i podloga za daljnja planiranja.
Trgovina na malo
Treba li registracija nove trgovine za prodaju odjeće i hrane? Jesu li cijene u trgovinama kontrolirane od strane države i za koje proizvode? Treba li dozvola za trgovačku djelatnost? Postoje li regulacije koje zabranjuju ili ograničavaju prodaju ispod određene razine cijene? Postoje li vremenska i cjenovna ograničenja na popuste? Regulira li država vrijeme otvaranja i zatvaranja trgovina te maksimalno broj radnih sati?
Hrvatska je u području regulacije trgovine na malo unutar OECD prosjeka, što govori o regulatornoj liberalizaciji u tom području. Dodatna poboljšanja su uvijek dobro došla. U međuvremenu, nakon pristupanja u EU, država je prestala kontrolirati cijenu benzina. Ipak, država i dalje kontrolira cijene lijekova. Bitan pomak prema administrativnom rasterećenju dogodio bi se uvođenje elektroničkih procedura za podnošenje zahtjeva za izdavanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih tehničkih uvjeta u području trgovine.
Energetika
U području opskrbe električnom energijom i plinom, osnovno je pitanje državne kontrole nad tržištem, barem putem jednog poduzeća. Nadalje, postavlja se pitanja postoje li prepreke privatizaciji državnih vlasničkih udjela i ograničenja na prodaju istih strancima. Postavlja se i pitanje postoje li ograničenja na ulazak novim konkurenata na tržište. Glede dominantnog tržišnog položaja, jedno od pitanja je tržišni udio najveće kompanije. Da li je tržište energije liberalizirano, odnosno imaju li potrošači mogućnost izbora ponuđača? Jesu li cijene regulirane?
Postavljaju se i pitanja vezana uz same regulatore. Koliko je regulatora, kako se financiraju i kadroviraju? U kojoj mjeri je regulator ovisan o instrukcijama vlade? Kome regulator odgovara? Koje informacije regulator prikuplja? Određuje li regulator cijene struje samostalno ili je isto prepušteno tržištu? Jesu li operativni troškovi regulatora javno dostupni?
U kontekstu navedenog, OECD usmjerava na proces privatizacije i deregulacije energetskog sektora. Liberalizacija cijena i pristupa konkurenata na tržište električne energije provedeno je nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji.
Policy smjernice
OECD-ova misija je poticati „bolje politike za bolje živote“ (Better Policies for Better Lives). PMR ima važnu ulogu jer predstavlja indikatore koji odgovaraju na pitanja o razini regulacije tržišta. Gledajući PMR policy indikatore, OECD potiče, a EU se usko oslanja na PMR, provedbu horizontalnih i sektorskih javnih politika koje su, prije svega, usmjerene na sljedeće:
1. Otvaranje tržišta konkurenciji, što se postiže smanjivanjem državnih kontrola nad vlasništvom i cijenama, uključujući privatizacije.
2. Olakšanje pokretanja posla i pristupa tržištu usluga, što se postiže deregulacijom, smanjenjem administrativnog opterećenja gospodarstva, objedinjenim informacijama i elektroničkim procedurama putem jedinstvene kontaktne točke te općenito boljim propisima.
Ovo su naizgled dvije točke. Tehnički gledano, reforme u ovim područjima su moguće i točno se zna što treba učiniti. Kočnice mogu biti kulturnog i političkog porijekla. Protekcionizam „nacionalnih interesa“ može zvučati primamljivo, a pogotovo očekivanja političke rente po pojedinim poduzećima. Cehovi će sigurnost pronaći kroz pravo na reguliranje tržišta, premda cehovska regulacija može stvoriti pretjerane prepreke i opterećenja.
Provedba
Bitno je istaknuti kako provedba navedenih dviju smjernica, kao i rad na poboljšanju temeljem pojedinih indikatora, zahtijeva adekvatnu razinu horizontalne koordinacije nadležnih tijela državne uprave. Mnoga hrvatska ministarstva pa i profesionalne komore u svojstvu regulatora, imaju odgovornost za provedbu mjera iz područja svoje nadležnosti. Kako će se definirati adekvatni mehanizam horizontalnog poticanja provedbe, ostaje temeljno pitanje u sustavu državne uprave koji je i dalje snažno vertikalno orijentiran. U praksi se zato može aktivirati rizik jer određeno ministarstvo ili profesionalna komora ne želi provesti mjere smanjenja administrativnog opterećenja, što uglavnom zahtijeva promjene pravnih propisa. PMR je važan set policy indikatora i u konačnici provedba reformskih mjera treba biti posao cijele države.
Zaključno
Donosioci odluka o javnim politikama trebaju PMR uzimati s punom pažnjom. Provedba smjera reformi temeljem PMR indikatora bitno bi pridonijela povećanju tržišne konkurentnosti i smanjenju tereta regulacije za gospodarstvo.
Pozitivni učinci otvaranja konkurenciji i rasterećenja gospodarstva putem deregulacije otvaraju prostor za ono što svi želimo – više prilika za nove poslove, investicije, inovacije i dr.
Linija manjeg otpora prema interesnih skupinama koje drže do protekcionizma i pretjerane regulacije tržišta je psihološki i strukturni uzrok problema koji treba početi rješavati. Kada se počnu rušiti institucionalne birokratske prepreke, onda je lako rušiti i prepreke koje te iste institucije postavljaju tržištima.
Hrvatska može iskoristiti svoje članstvo u EU upravo za provedbu deregulacije tržišta jer je to upravo ono što i sama EU očekuje od Hrvatske, oslanjajući se pritom na OECD-ov PMR. Dubinska analiza Europske komisije iz 2015. o makroekonomskim neravnotežama Hrvatske to jasno govori.
*Autor je Daniel Hinšt, analitičar think thanka Centar za javne politike
