Utjecaj proračuna jedinica lokalne samouprave na suzbijanje COVID-19 i konkurentnost RH

Analiza doc. dr. sc. Kristijana Kotarskog 
Na sjednici Vlade RH 18. ožujka usvojen je paket od 63 mjere sa svrhom pružanja pomoći poslovnim subjektima pogođenima posljedicama epidemije koronavirusa.

Ubrzo nakon prvog kruga Vladinih mjera uslijedile su snažne kritike ogromne većine poduzetnika, udruženih u novonastalu inicijativu Glas poduzetnika, na račun neambicioznosti i neadekvatnosti mjera. Stoga je Vlada RH odlučila reagirati dodatnim setom mjera koje su usvojene 2. travnja. Drugi krug mjera koji između ostalog uključuje podizanje minimalca s 3250 na 4000 kuna te otpis doprinosa i poreza poduzetnicima posebno pogođenima krizom djeluje konzistentnije i ambicioznije. No, u ovom trenutku još uvijek nemamo jasan odgovor na pitanje iz kojih se izvora planira financiranje značajnog povećanja proračunskog deficita uslijed kombinacije novih i neplaniranih izdataka i pada prihoda.

Ova analiza ima za cilj skrenuti fokus javne rasprave na jedan od podsektora unutar opće države u okviru kojega je moguće ostvariti značajne proračunske uštede s ciljem mobilizacije javnih resursa za pomoć posrnulim poduzetnicima i njihovim zaposlenicima. Naravno, radi se o podsektoru lokalne države koji je obuhvaćen mjerom Ministarstva financija iz prvog kruga Vladinih mjera, a koja glasi: Beskamatni zajam općinama, gradovima i županijama, Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranju (HZZO) i Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje (HZMO) do visine poreza na dohodak, prireza i doprinosa čije je plaćanje odgođeno i/ili je odobrena obročna otplata.

Lokalna država u Hrvatskoj

Sve što znamo iz dosadašnjih istraživanja o funkcioniranju lokalne države u Hrvatskoj moguće je sažeti u sljedećoj konstataciji: lokalna država pretjerano je fragmentirana, disfunkcionalna u smislu pružanja kvalitetnih javnih dobara i usluga građanima (uz neke svijetle iznimke) te predstavlja snažno uporište klijentelističkih praksi koje sputavaju dugoročan politekonomski razvoj države. Dokument Europske komisije A comparative overview of public administration characteristics and performance in EU28 pokazuje da na jednu jedinicu lokalne samouprave u prosjeku dolazi 7537 stanovnika što je ukoliko se ponderira sa stupnjem ekonomskog razvoja, a stvari su još gore ukoliko znamo da više od 70% od 428 hrvatskih općina ima manje od 5000 stanovnika. Osim toga, s vremenom se struktura lokalne potrošnje sve više mijenjala u korist povećanja mase plaća i operativnih troškova, a nauštrb investicija. Udio investicija poduzetih od strane lokalne države u BDP-u jest manji od prosjeka EU-28, a zanimljivo je da prema toj metrici bolje stoje gotovo sve države Jugoistočne Europe poput Albanije, Srbije, Sjeverne Makedonije, Rumunjske i Bugarske. Prethodno navedni podaci ukazuje na potrebu značajne konsolidacije JLRS s ciljem povećanja njihove efikasnosti i ukupnog administrativnog kapaciteta. Konsolidacija se odnosi na smanjivanje JLRS i njihovo okrupnjavanje u fiskalno održive i funkcionalne cjeline kadre isporučivati svojim građanima lokalna javna dobra.

Isti dokument također govori da je regrutacija zaposlenika u hrvatskoj javnoj upravi podložna strategiji političkog pokroviteljstva, sustav je relativno zatvoren za potencijalne zaposlenike izvana, dok razina plaća i naknada koju primaju njezini zaposlenici jest veća od zaposlenika u privatnom sektoru. Ovo vrijedi podjednako za javnu upravu na razini središnje i lokalne države. Zadnje, istraživanje Vuka Vukovića ukazuje na političku alokaciju financijskih sredstava od strane središnje države prema lokalnoj državi s obzirom na potrebe njezinih jedinica izazvanih izostankom fiskalnog kapaciteta i nepovoljnom rashodovnom strukturom. Primjerice, gradovi i općine s većim fiskalnim kapacitetom, dakle bogatiji gradovi i općine, dobivaju više novca iz proračuna. Paradoksalno, gradovi i općine u kojima tijekom vremena raste dohodak po glavi stanovnika dobivaju više novca, dok gradovi i općine u kojima raste nezaposlenost dobivaju manje novca. Dakle, fragmentiranost, disfunkcionalnost i klijentelizam predstavljaju najvažnije probleme lokalne države u Hrvatskoj.

Zašto je mjera Ministarstva financija o beskamatnim zajmovima JLRS pogrešna?

Sasvim je jasno kako sklerotičan sustav koji je godinama odolijevao reformama nije moguće temeljito reformirati preko noći, pogotovo ne u izbornoj godini s dodatnim teretom duboke recesije na leđima. Ipak, unatoč nemogućnosti brzopoteznog kreiranja dugoročne strategije reforme teritorijalnog ustroja države, ova kriza nudi priliku za poduzimanje prvih koraka u tom smjeru. Ti koraci prvenstveno se odnose na preispitivanje određenih rashodovnih stavki u proračunima županija, gradova i općina, a sve sa svrhom ostvarenja dvostrukog cilja, smanjenja deficita središnje države i pomoći poduzetnicima kojima je mjerama Kriznog stožera onemogućeno obnašanje djelatnosti. Naime, provedba spomenute mjere beskamatnih zajmova namijenjenima JLRS od strane Ministarstva financija pogrešna je najmanje iz tri razloga.

Prvo, ona bi vodila dodatnom zaduživanju na razini središnje države ili nekoj kombinaciji zaduživanja i smanjenja rashoda. Ipak, nedvojbeno je da bi povećanje zaduženja središnje države, koja bi posuđeni novac preusmjeravala putem beskamatnih posudbi prema lokalnoj državi, rezultiralo povećanim teretom otplate kamata i to bez ikakve garancije da će financijska kompenzacijama županijama, gradovima i općinama uroditi konkretnim mjerama pomoći ugroženim poduzetnicima te njihovim zaposlenicima. Dakle, spomenuta mjera pada na testu efikasnosti. Dosadašnje postupanje JLRS ne daje nam previše pokrića za očekivanje kako će beskamatna sredstva Ministarstva financija pronaći svoj put tamo gdje su najpotrebitija.

Drugi razlog zbog kojega je ova mjera pogrešna jest pitanje pravičnosti u podjeli tereta krize unutar sektora opće države. U svjetlu najava premijera Plenkovića o potrebnim rezovima u masi plaća javnih i državnih službenika od svibnja, svakako se valja prisjetiti da zaposlenici u tijelima ovog segmenta opće države imaju u prosjeku veće plaće od zaposlenika središnje države. Dijeljenjem iznosa rashoda za zaposlene u JLRS iz 2018. i broja zaposlenih u tijelima JLRS dolazi se do prosječnog iznosa od cca. 129.510,00 bruto po zaposlenome. S druge strane, ukoliko se podijeli rashod za zaposlene prema podacima državnog proračuna za 2018. godinu s brojem od 229.700 zaposlenih u državnim tijelima i javnoj upravi dolazi se do prosječnog bruto iznosa po zaposlenome od cca. 123.164,00 kuna. Dakle, plaće zaposlenika u tijelima JLRS su za cca. 5% veće od zaposlenika u državnim tijelima i javnoj upravi, s time da je potonja kategorija zaposlenika u prosjeku obrazovanija što ovaj disparitet čini još većim.

Treće i ne najmanje važno, na temelju izmjena Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz 2017. godine, Ministarstvo financija ustupilo je kompletan prihod od poreza na dohodak gradovima, općinama i županijama.  U odnosu na prethodnu godinu, u 2018. godini JLRS ostvarile su čak 3.5 milijardi kuna više prihoda s osnove poreza i prireza na dohodak. Prepuštanje tako značajnog iznosa prihoda JLRS u zadnje dvije godine definitivno dovodi u pitanje opravdanost najavljene mjere, s obzirom da su županije, općine i gradovi mogle stvoriti značajne fiskalne kapacitete za amortizaciju šokova izazvanih aktualnom krizom. U godinama nakon lokalnih izbora iz 2017. moglo bi se pretpostaviti da neće biti tolikog pritiska na rast proračunske potrošnje nakon završetka izbornog ciklusa, no to se ipak nije dogodilo. Promatrajući ekonomsku klasifikaciju rashoda proračuna JLRS vidljivo je da su ‘materijalni rashodi’, ‘rashodi za masu plaća zaposlenika’ i ‘subvencije’ značajno porasle u vrlo kratkom razdoblju. S druge strane, oslanjajući se na analizu stavke ‘opći javni poslovi’ unutar funkcijske klasifikacije izdataka moguće je donijeti sličan zaključak.

Zaključno, nakon šest recesijskih godina (2008. – 2014.) prebrzo je raslo zapošljavanje u tijelima JLRS i godine ‘debelih krava’ nisu se nažalost iskoristile za racionalizaciju poslovanja. Na temelju do sada iznesenih podataka vidljivo je kako u sektoru lokalne države postoji značajan prostor za uštede, te se s dodatnim uštedama u domeni državnih tijela i javne uprave može generirati značajan financijski iznos namijenjen zaposlenicima u privatnom sektoru.

Prijedlog proračunskih ušteda u svrhu dodatne mobilizacije financijskih sredstava u korist ugrožene populacije zaposlenika u privatnom sektoru

Pod pretpostavkom zadržavanja statusa quo u odnosu središnje i lokalne države te primjene predložene mjere beskamatnih zajmova JLRS od strane Ministarstva financija izostat će nužan pritisak na rashodovnu strukturu lokalnih proračuna. Takvim postupanjem onemogućiti će se još efikasniji odgovor na krizu, a također će se produbiti socijalne podjele izazvane percepcijom nepravedne podjele tereta krize na sve dionike. Na temelju korištenja metodologije Svjetskog gospodarskog foruma vidljivo je da će nepromijenjena odluka Ministarstva financija negativno utjecati na sljedeće indikatore poput: osiguranja stabilnosti javnih politika, dugoročne vizije, pravovremene reakcije vlade na promjene u okruženju i u ovome trenutku najvažniji indikator, makroekonomsku stabilnost.

Neovisno o tome što je ova kriza izazvana simetričnim šokom na strani ponude i potražnje, niski fiskalni kapacitet RH podrazumijeva potrebu razborite fiskalne konsolidacije postojećih rashoda na razini središnje države i lokalne države te preusmjeravanje oslobođene likvidnosti u korist zaposlenika u privatnom sektoru. Premda se ova analiza bavi primarno uštedama na razini lokalne države, nju je potrebno dopuniti komplementarnim potezima na razini središnje države. Smanjenje plaća za 160.000 zaposlenika u državnim tijelima i javnoj upravi na razini središnje države u iznosu od 7% oslobodilo bi iznos od cca. 1,3 milijardi kuna. Naravno, od dotičnog smanjenja bilo bi izuzeto cca. 70.000 liječnika, medicinskih sestara i policajaca koji u ovom trenutku daju enorman doprinos u održavanju zdravlja i sigurnosti cjelokupne populacije. Ujednačavanje prosjeka rashoda po zaposlenom na razini središnje i lokalne države značilo bi smanjenje rashoda za zaposlene na razini lokalne države u dodatnom iznosu od 9,5% što bi proizvelo dodatne uštede od cca. 230.000.000 milijuna kuna. Također, 10% postotno smanjenje materijalnih rashoda na razini svih JLRS oslobodilo bi dodatnih 640.000.000 milijuna kuna. Zadnje i ne najmanje važno, prema zadnje dostupnim podacima za 2018. JLRS su potrošile 1,25 milijardi kuna na razne subvencije.

Ukoliko tome pridodamo obustavu isplata subvencija trgovačkim društvima u javnom sektoru od 700 milijuna kuna dolazimo do iznosa od cca. 4 milijarde kuna (od čega se 2 milijarde kuna ušteda odnosi na razinu lokalne države). Imajući u vidu predložene uštede u prethodnom broju Barometra koji je tematizirao primjenu modela skraćenog radnog vremena (njem. Kurzarbeitgeld) od 6 milijardi kuna, dolazimo do ukupnog iznosa ušteda od 10 milijardi kuna što čini fiskalnu konsolidaciju ekvivalentnu 6% ukupnih rashoda opće države. Ovaj prijedlog konsolidacije ugrubo korespondira s očekivanim padom BDP-a na temelju predviđanja RBA od 5%. Naravno, ukoliko se najesen podaci o padu BDP-a pokažu još gorima, Ministarstvu financija preostaje opcija rebalansa proračuna s traženjem prostora za nove uštede u javnom sektoru. Ukoliko se pak ovom iznosu od 10 milijardi kuna pridoda nealociran iznos iz ESI fondova od cca. 7 milijardi kuna dobivamo iznos od 17 milijardi kuna. Kada se on podijeli s 400.000 zaposlenika u sektorima koji su najpogođeniji krizom dobivamo iznos od 42.500 kuna po zaposlenome.

Nažalost, u ovome trenutku rijetki su gradonačelnici poput gradonačelnika Gospića Karla Starčevića koji su sav iznos subvencija predviđenih za isplatu u ovoj godini preusmjerili u pomoć za tekuće troškove pogođenim poduzetnicima i oslobodili ih plaćanja zakupnine za poslovne prostore, naknade za korištenje javnih površina i dijelova neizgrađenoga građevinskog zemljišta te suspendirali isplatu naknada članovima raznih upravnih vijeća. Dakle, potpuno suprotno od implementacije izvorne mjere beskamatnih zajmova Ministarstva financija potrebno je uvesti kriterije za kompenzaciju pada prihoda JLRS po osnovi poreza i prireza na dohodak. Prije bilo kakve intervencije središnje države, JLRS bi trebale iskoristiti prostor od cca. 2 milijardi kuna identificiranih ušteda. Samo one jedinice lokalne samouprave koje bi poduzele predložene racionalizacije mogle bi dobiti kompenzaciju pada prihoda od poreza i prireza na dohodak posredstvom beskamatnih zajmova. Naravno, to bi bilo moguće jedino u slučaju da je njihov pad prihoda veći od iznosa predloženih ušteda u svakoj jedinici lokalne i regionalne samouprave na stavkama ‘rashodi za zaposlene’, ‘materijalni rashodi’ i ‘subvencije’, pri čemu bi se preusmjeravanje subvencija za tekuću likvidnost ugroženim poduzetnicima tretiralo kao proračunska ušteda. Zadnje i ne najmanje važno, u svrhu lakšeg administriranja mjere obračunsko razdoblje trebalo bi iznositi dva kvartala kako bi JLRS mogle lakše upravljati likvidnošću. Uključivanje lokalne države u borbu s nadolazećom recesijom čini tek manji korak u smjeru dugoročne administrativne i teritorijalne reforme države, ali u ovom kritičnom trenutku predstavlja vitalan doprinos za efikasniju i pravedniju podjelu tereta krize kao i spašavanje dugoročne konkurentnosti hrvatskog gospodarstva.

You may also like

0 comments