Nacionalni program reformi 2016. koji je Vladausvojila 28. travnja ključni je iskorak Hrvatske prema institucionalnom spašavanju i konkurentnosti Hrvatske kako bi se kroz niz tehničkih nužnih mjera proveo toliko odgađani fitness javnih politika i institucija.
Radi se o dokumentu koji je rezultat usklađivanja gospodarske politike i strukturnih reformi s preporukama Europske komisije. Kroz proces Europskog semestra reformske javne politike su definirane slijedom Izvješća za Hrvatsku 2016. , s detaljnim preispitivanjem sprječavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža. Već je Nacionalni program reformi 2015. dao prve naznake da se kreće o reformske procese u određenim područjima i bitno je da se provedba reformskih mjera iz 2015. nastavila, odnosno toliko bitan policy kontinuitet je osiguran zajedno sa toliko potrebnom institucionalnom memorijom. Koordiniracija planiranja i provedbe reformi se integrirana na najvišoj razini. Istovremeno, dodane su nove mjere s mnogo ambicioznijom agendom.
Godinama se očekivao ambiciozan program reformi. Nije točno da se ništa nije radilo na reformama kroz niz godina. Točno je reći da generalno nije bilo dovoljno intenziteta, ambicioznosti i sustavnog, sveobuhvatnog pristupa. Problem je bio i u lošoj komunikaciji određenih pozitivnih reformskih procesa i dokazivih pomaka.
Neki će ovaj program gledati površno pa i kroz samo neke odabrane mjere. S druge strane, ovo je vrlo veliki program s nizom detalja i najbolje je strogo racionalno sagledati “veliku sliku” te potom donositi specifične zaključke, podrške i kritike.
Neki će pomisliti da nema mjera za direktno poticanje rasta i zapošljavanja. Istina jest da država kroz reforme ne treba stvarati i poticati rast, nego stvarati promjene institucija i regulative kojima se osigurati bolji uvjeti za rast generiran od poslovnog sektora, a ne od države.
Pozicija će automatski podržavati isto što u opoziciji ne bi podržala. Opozicija pak kritizira ono za što nije imala hrabrosti i volje, ali bi to isto morala isplanirati kroz taj isti program – zato što je Hrvatska u slobodnom padu, i to zbog (svih dosadašnjih) pozicija i opozicija. U svakom slučaju, većina političara i dalje nije spremna za racionalne policy analize, rasprave i ponude rješenja, već za politička prepucavanja. Toliko o kvaliteti domaće demokracije.
S druge strane, ovaj program je ultimativna nužnost upravo zbog svih posljedica koje je proizvela postojeća ponuda u okvirima domaće demokracije. Pametno promišljanje politike je stvar manjine koju sustav mora zaštiti od većine koja je godinama kočila i odgađala promjene koje su sada stigle na agendu. Politika kakvu i dalje imamo je ogromni izazov za ambicioznost ovog programa. Premda postoje i otpori pojedinih interesnih skupina, činjenica jest da je zadaća odgovorne politike donositi hrabre odluke i unutoč otporima. To je stvar nepopulizma koji nedostaje.
Postoji uvijek prostor za konstruktivne kritike glede pojedinih mjera ili intenziteta provedbe. Može li se ambicioznije susprezati deficit i javni dug, snažnije rezati pretjerane troškove proračuna? Može li se provesti jaka deregulacija normativnog okvira? Može li se gotovo sve privatizirati? Koji su prednosti i nedostaci povećanja dobi umirovljenja? Treba li uvesti porez na nekretnine ili odustati od svakog uvođenja novih poreza? Sve su to samo neka od otvorenih pitanja. Uvijek se može više, ali je činjenica da ovaj program objektivno predstavlja bitan iskorak prema nužnom, već duboko zakašnjelom, uređivanju institucija.
Dugo je vremena trebalo da se uspostavi integracija javnih politika i strukturnih reformi pri samom vrhu Vlade. Ključni pomak jest u činjenici da su reforme postavljene kao nužnost koju podržava i potiče premijer i njegov uži tim. Prije se previše autonomije delegiralo ministrima, njihovim zamjenicima i pomoćnicima, te u konačnici službenicima, koji su u mnogo slučajeva pokazivali otpore nužnim promjenama. Također, ovaj program reformi je vrlo precizno detektirao odgovore na ključne izazove jačanja konkurentnosti Hrvatske, s jasnim rokovima, nadležnostima i provedbenim razradama. Činjenica da će postojati otpori ovom programu znači da je dobar obzirom da su upravo otpori određenih struktura i skupina iracionalno obeshrabrivali političare i donositelje odluka da donesu ključne i nepopulističke odluke.
Nacionalni program reformi 2016. je, uz reformske mjere u nizu područja i javnih politika, definirao reformu poslovnog i investicijskog okruženja kao jedan od prioriteta za povećanje konkurentnosti i rasta hrvatskog gospodarstva. U nastavku teksta više će o tome biti riječi.
Do lipnja 2016. pokreće se Radna skupina za poslovnu klimu i investicije kao središnje tijelo za dijalog s poslovnim sektorom, prikupljanje informacija o preprekama poslovnom sektoru i horizontalnu koordinaciju međuresornog poticanja uklanjanja ili smanjenja istih. Radna skupina će usvajati godišnje akcijske planove za smanjenje administrativnog opterećenja gospodarstva. Akcijski planovi sadržavat će mjere za uklanjanje svih vrsta prepreka i opterećenja za gospodarstvo, uključujući i mjere (1) predložene kao rezultat primjene i proširenja Standard Cost Model (SCM) mjerenja, (2) za povećanje lakoće poslovanja (Doing Business), (3) za smanjenje regulatorne restriktivnosti tržišta / gospodarstva (OECD Product Market Regulation) i (4) za EU reformu tržišta usluga i reguliranih profesija.
Cilj Vlade je smanjiti administrativno opterećenje gospodarstva za minimalno 20 posto do kraja ove godine u u 7 regulatornih područja: području pokretanja poslovanja trgovačkog društva i obrta, zaštite na radu, zdravstvenih i sanitarnih uvjeta te energetske učinkovitosti u gradnji, te dodatno u području trgovine i posredovanja u prometu nekretnina, slijedom primjene Standard Cost Model (SCM) metodologije za mjerenje navedenih područja.
U lipnju 2016. Vlada će također donijeti odluku o proširenju SCM mjerenja na ostalu ključnu regulativu u području gospodarstva. Slijedom provedenog SCM mjerenja će se provesti smanjenje administrativnog opterećenja gospodarstva do lipnja 2018. za minimalno 25 posto. SCM metoda se integrira u procjene učinaka novih zakona koje će biti sve učestalije kao obveza pažljivog donošenja zakona. Uklanjanjem regulatornih prepreka investicijama i smanjenjem administrativnog opterećenja lakšem poslovanju na unutarnjem tržištu oslobađa se kapital potreban za otvaranje radnih mjesta, investicije, izvoz i razvoj inovacija. Doprinos godišnjem rastu BDP-a, pogotovo investicija, može biti i veći od 2 postotna boda, izravno oviseći o stupnju administrativnog rasterećenja i broju uklonjenih regulatornih prepreka.
Poboljšava se zakonodavno planiranje. Sustav procjene učinaka propisa postaje bitno pravilo pametnog donošenja zakona. Postupak procjena učinaka se pojednostavljuje. Uvode se SME test i SCM metodologija kao sastavni dijelovi procjena učinaka propisa. Poboljšava se sustav strateškog planiranja reformi, proračuna i zakonodavstva.
Daljnje smanjenje i ukidanje parafiskalnih nameta provest će se za minimalno 0,1% vrijednosti BDP-a (oko 330 milijuna kuna). Osniva se povjerenstvo koje će koordinirati navedeni proces.
Sukladno EU pravilima slobode unutarnjeg tržišta Ministarstvo gospodarstva međuresorno potiče uklanjanje preostalih regulatornih prepreka lakšem pristupu tržištu uslugama, prije svega onih koje su protivne EU Direktivi o uslugama. Prioritet je reforma sektora profesionalnih i poslovnih usluga, odnosno reguliranih profesija. Tako će se u Akcijskom planu za smanjenje administrativnog opterećenja gospodarstva do kraja 2016. definirati obveza izmjene zakonskih i podzakonskih akata koji reguliraju tržište usluga revizora, poreznih savjetnika, računovođa, odvjetnika i auto-škola. Liberalizacija tržišta usluga ima pozitivan učinak na sniženje cijena i povećanje kvalitete za potrošače te povećanje efikasnosti poslovanja uslijed većeg tržišnog natjecanja, a smanjenjem administrativnog opterećenja za pristup tržištu usluga povećat će se poslovne prilike, uključujući prilike za slobodan razvoj novih vrsta usluga, novih poslovnih modela i digitalnih platformi.
Temeljem odluke Vlade, koja će biti donesena u svibnju, nadležna tijela obvezat će se na razvoj elektroničkih postupaka za jednostavno online pokretanje poslovanja i dobivanje dozvola za obavljanje uslužnih djelatnosti, sukladno Zakonu o uslugama. Tako će, do kraja 2016., biti omogućeno elektroničko osnivanje d.o.o. i j.d.o.o. kao i revidiranje upisa djelatnosti. Od početka 2017. godine će biti dostupan i cjelokupni elektronički postupak registracije poslovanja. U okviru Centra unutarnjeg tržišta EU cut.hr, razvija se elektronička Jedinstvena kontaktna točka za usluge psc.hr kao portal koji objedinjava ključne informacije o uvjetima započinjanja poslovanja na tržištu usluga te nudi poveznice na elektroničke postupke za lakšu registraciju poslovnog nastana i ishođenje dokumentacije za obavljanje uslužnih djelatnosti. Provodit će se i EU načelo “once-only” prema kojemu nadležna tijela ne smiju isti podatak tražiti od poslovnih subjekata više od jednom, već iste interoperabilno razmjenjivati.
Pojednostavljenjem pokretanja poslovanja smanjit će se visoka razina administrativnog opterećenja te osigurati jednostavniji, brži i jeftiniji pristup tržištu. Integriranjem informacija o regulatornim uvjetima i razvojem elektroničkih postupaka za započinjanje uslužne djelatnosti, i za okvirno 80 posto se skraćuje vrijeme potrebno za prikupljanje potrebnih informacija kao i administrativne radnje za započinjanje poslovanja na tržištu usluga.
Značajan iskorak u pogledu olakšavanja poslovanja u 2016. predstavljat će i reforma javne nabave. Bitna odrednica reforme javne nabave bit će i uvođenje elektroničke dostave ponuda (e-nabava), Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi do lipnja 2017. te povezivanje ključnih javnih registara sa sustavom Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske do rujna 2017. Uvodi se kriterij ekonomski najpovoljnije ponude umjesto najniže cijene. Reforma javne nabave potaknut će povećanje efikasnosti poslovnog sektora zbog smanjenja administrativnih troškova postupaka nabave odnosno uvođenje e-nabave. Time će se potaknuti sudjelovanje većeg broja poslovnih subjekata, tržišno natjecanje i racionalnije trošenje javnog novca.
Nastavlja se već započeti proces digitalizacije javnih usluge, širenjem sustava e-Građani (za fizičke osobe) i implementacijom sustava e-Poslovanje (za pravne osobe). Planirana je izgradnja Centra dijeljenih usluga s ciljem pružanja usluga zajedničkih poslovnih rješenja i zajedničkih IT usluga svim korisnicima putem IT rješenja u “oblaku”. Stvara se poticajno okruženje za otvaranje skupova podataka za ponovno korištenje na Portalu otvorenih podataka. Elektroničko povezivanje tijela javne uprave omogućit će racionalno korištenje postojećih resursa i osiguranje institucionalnog pamćenja. Razvojem novih elektroničkih usluga temeljenih na otvorenim podacima te razvojem tržišta otvorenih podataka građanima i privatnom sektoru olakšat će se stvaranje nove vrijednosti i proizvoda uz transparentan i ograničeni trošak te otvaranje novih radnih mjesta.
Zbog prenošenja ovlasti rješavanja predmeta u prvom stupnju sa ministarstava na urede državne uprave rasteretit će se rad ministarstava što će državnim službenicima u ministarstvima ostaviti prostor za kreiranje javnih politika i uspostavu standarda kvaliteta.
Revidirat će se sustav plaća i uvesti jedinstveni kompetencijski okvir za klasifikaciju i sistematizaciju radnih mjesta u državnoj upravi. Time se će se određivanje cijene radnog mjesta u državnoj upravi vrednovati prema sličnim i usporedivim radnim mjestima s tržišnim. Izmijeniti će se ocjenjivanja državnih službenika kao temelj za praćenje učinkovitosti rada i stimulaciju i /ili penalizaciju službenika. Uspostavit će se sustav upravljanja ljudskim potencijalima zaposlenih u lokalnoj i regionalnoj upravi na istovjetan način kao u državnoj i javnim službama. Izgrađuje se sustav središnje koordinacije kolektivnih pregovora u javnoj upravi, donošenjem smjernica za sklapanje kolektivnih ugovora.
Glede otvorenog pitanja teritorijalnog ustrojstva, definirat će se optimalni model organizacije lokalne i područne samouprave. Pripajanjem područnih jedinica smanjit će se fragmentiranost državne uprave, smanjiti jedinični troškovi poslovanja službenika te osigurat će se brže i učinkovitije postupanje države prema građanima.
Smanjuje se fragmentiranost javne uprave i uređuje prema funkcionalnom kriteriju. Manje će biti organizacijskih oblika, uključujući agencija, razgraničit će se nadležnosti za obavljanje upravnih funkcija i poslova. Definiraju se zajednički kriteriji za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave. Smanjit će se broj područnih jedinica središnjih tijela državne uprave koja obavljaju inspekcijske poslove i prvostupanjske upravne postupke za najmanje petinu i to njihovim pripajanjem uredima državne uprave u županijama.
Reforma javne uprave je postavljena na dobrim temeljima kao i proces digitalizacije. Izazov će biti provoditi mjere s pojedinim segmentima administracije koji će sigurno pružati otpore.
Sustav prostornog uređenja i zemljišnih knjiga se digitalizira, nastavno na već uvedene eDozvole za gradnju. Stvara se zemljišnoknjižni sustavi koji osigurava pravnu sigurnost u prometu nekretninama. Upravljanje zemljišnim podacima se digitalizira, pojednostaviti će se zemljišnoknjižni postupci, osigurat će se usklađenost katastarskih i zemljišnoknjižnih podataka sa stvarnim stanjem. Provest će se objedinjavanje zemljišnih knjiga i katastra, piše Banka.hr.
Ujednačava se sudska praksa i uvodi jedinstvena primjena zakona, čime se jamči ravnopravnost i jednakost svih građana. Ujednačena sudska praksa povećat će kvalitetu pravosudnog sustava i osigurati pravnu sigurnost investitora. Reorganizacija rada sudova poboljšat će učinkovitost pravosudnog sustava smanjenjem vremena i troškova obrade sudskih predmeta. Smanjenje trajanja sudskih postupaka, broja neriješenih predmeta i priliva novih predmeta bit će ključno za poboljšanje pravne sigurnosti i izvjesnosti. Provodit će se pojednostavljenje postupaka i proširenje ovlaštenja sudskih savjetnika, poticanje alternativnog načina rješavanja sporova i uvođenje informacijskog sustava na sudove. To će doprinijeti povećanju povjerenja građana u sudove i učinkovitosti sudova u cjelini.
Reforma sudova je bitna za stvaranje povjerenja u društvu. Nadajmo se promjenama, premda bismo možda i poželjeli da imamo bolje i poštenije suce iz razvijenih zemalja, s dugom tradicijom vladavine prava.
Poboljšava se upravljanje javnim dugom te proračunsko planiranje i kontrola rashoda državnog proračuna. Utvrditi godišnju obvezu provedbe ex-post evaluacije učinaka odabranih programa / aktivnosti u državnom proračunu kao podloge za ocjenu podobnosti za buduće proračunsko financiranje.Uvode se financijske sankcije za nepostupanje sukladno preporuka državne revizije. Jačanjem sustava fiskalne odgovornosti ojačat će se neovisnost Povjerenstva za fiskalnu politiku i osigurati potpuna dosljednost domaćih fiskalnih pravila s odgovarajućim okvirom EU.
Prostor za ambiciozniju fiskalnu konsolidaciju postoji, pogotovo jer susprezanje i rezanje duga nije jedino izazov, već i manji porezi, pogotovo porezno rasterećenje rada, toliko bitno za poticanje investicija i zapošljavanje. Zato je ključno stezati troškove zdravstvenog i mirovinskog sustava, kako bi se otvorio prostor za smanjenje doprinosa.
Provodi se reforma primarne zdravstvene zaštite, palijativne skrbi i hitne medicine. Ključna će biti racionalizacija troškova i mreže bolničkog sustava. Nastavlja se provedba objedinjene javne nabave, strože kontrole propisivanja lijekova iinformatizacija sustava. Racionalizacija zdravstvenog sustava je ključna za smanjenje dugova i otvaranje prostora za sniženje zdravstvenog doprinosa koji porezno opterećuje plaće radnika.
Poticat će se dulji ostanak u svijetu rada i destimulirati ranije umirovljenje. Usporit će se priljev novih korisnika starosnih mirovina kroz skraćenje roka za povećanje dobi za ostvarivanje prava na prijevremenu starosnu mirovinu, skraćenje roka za povećanje dobi za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu (dob umirovljenja 67 godina života), uvođenje jedinstvene mjesečne stope penalizacije za prijevremenu starosnu mirovinu u iznosu 0,3%, dodatno produljenje roka za odlazak u starosnu mirovinu za deficitarna zanimanja i one koji to žele. Dvostruko se smanjuje ukupan broj radnih mjesta i zanimanja na kojima se staž osiguranja računa s povećanim trajanjem. Osigurat će se dosljednost kriterija povezanih s definicijom invaliditeta i primjenjivih mirovinskih povlastica.
Racionalizacija zdravstvenog i mirovinskog sustava je posljednji korak prema nastojanju da se spasi sustav koji na isti način više neće moći izdržati. Država blagostanja može biti ono što je javni interes, ali neobuzdani troškovi dovode cijeli taj ideal blagostanja (welfare) u veliko pitanje. Poticanje konkurencije privatnog i javnog sustava u osiguranjima je ključ, zajedno sa uvođenje vaučera za zdravstvene usluge.
Standardizacijom kriterija te uvođenjem dohodovnog i/ili imovinskog cenzusa kod ostvarivanja određenih socijalnih naknada postići će se pravedniji sustav dodjele socijalnih naknada te bolja ciljanost prema najugroženijim skupinama društva. Ujednačavanje uvjeta za ostvarivanje socijalnih naknada, racionalizacija i transparentnost sustava socijalnih naknada. Određuje se zajamčeni minimalni standardi, odnosno limit za kumulaciju socijalnih naknada i prihoda koji se (ne)ubrajaju u prihode prilikom određivanja uvjeta za ostvarivanje socijalnih naknada. Tako ukupan iznos ostvarenih socijalnih naknada ne smije biti veći od prihoda ostvarenih radom (osobito slabo plaćenih radnika), kako socijalne naknade ne bi slabile radnu motivaciju radno sposobnih korisnika.Objedinjavanje administriranja naknada u sustavu socijalne zaštite na jednom administrativnom mjestu u centru za socijalnu skrb će omogućiti nadzor i spriječiti zlouporabe u obliku “neprijavljivanja” pojedinih promjena od strane korisnika i povećati transparentnost isplate naknada.
Socijalne naknade treba targetirati zaista potrebitima a istovremeno destimulirati življenje od socijalnih naknada. Radna etika i individualna odgovornost za traženje posla je apsolutni prioritet u odnosu na socijalnu državu, a socijalne naknade ne mogu biti prioritet, već privremena podrška aktivaciji na tržištu radu.
Planira se privatizacija državnog portfelja stanova, poslovnih prostora i zemljišta. Preispitivat će se strateška državna imovina i smanjiti portfelj državnih poduzeća. Posebno se priprema privatizacija ne-strateških državnih poduzeća. Unaprijedit će se postupak profesionalizacije imenovanja uprava i nadzornih odbora strateških trgovačkih društava u vlasništvu države. Imenovanja više smiju biti politička, već putem javnih natječaja. Definirati će se metodologiju za utvrđivanje i praćenje srednjoročnih ciljeva strateških državnih poduzeća.
Privatizacije i poticanje konkurencije u gotovo svih sektorima su nužnost. Nije nužno prodati sve, ali činjenica jest daleka od popularnog uvjerenja da smo “rasprodali sve”. Država se miješa u stotine poduzeća. Nekoliko poduzeća nije isto što i deseci ili stotine.
Autor je Daniel Hinšt iz Centra za javne politke i ekonomske analize
